La Ley de Ordenación del Territorio de Canarias (LCAN 1999, 150, 189) culminó un período legislativo, que se había iniciado poco después de la asunción por esta Comunidad Autónoma de sus competencias en materia de ordenación territorial y urbanística, en el que tuvieron especial relevancia las disposiciones que tenían por objeto el reconocimiento de las características peculiares del territorio canario. La misma Ley señalaba explícitamente como el territorio, entendido como recurso natural, definido por sus características de escasez, singularidad, no renovabilidad e insularidad, constituye la base del desarrollo económico y social del Archipiélago.
Este desarrollo, que en los últimos cuarenta años ha trasformado profundamente la sociedad canaria y ha permitido alcanzar niveles de bienestar social y económico no igualados en épocas anteriores, ha sido debido a la gran expansión de la actividad turística que se ha erigido en motor casi exclusivo de la nueva situación. El reconocimiento de este hecho y de las relaciones de dependencia de la actividad turística con el territorio, en las que éste no es sólo el soporte físico en el que aquélla se produce sino que es también y fundamentalmente su marco referencial, el valor básico que la justifica y que le dio origen, motivó que la actividad turística se conceptuara como una función básica, con carácter estructurante del territorio y su ordenación se llevara al nivel de decisiones de la ordenación territorial de carácter insular, estableciendo unos mecanismos de control a partir de un modelo urbanístico ya conocido, cual es el de la urbanización turística, modelo que ha venido siendo habitual en el litoral de las islas y que permite, mediante la previsión y limitación de sus ámbitos de localización, la regulación de su expansión sobre el territorio conforme a los condicionantes medioambientales y, en función de ellos, de las capacidades del mismo territorio.
Asimismo, las condiciones geográficas de las islas, e incluso en ellas de las distintas comarcas, han determinado unos distintos estados de implantación de la actividad turística, lo que ha motivado un desarrollo económico diferenciado en su distribución territorial, apreciándose significativas diferencias, algunas de las cuales son generadoras de importantes desequilibrios. Conseguir un desarrollo sostenible en los términos ya culturalmente asumidos, un desarrollo económico y social duradero, compatible con la conservación de los recursos naturales y el incremento de la calidad de vida, requiere disponer racionalmente de todas las potencialidades y propiciar una situación socioeconómica territorialmente equilibrada. En este orden, y a partir del criterio general de que las actividades turísticas constituyen, a corto y medio plazo, el instrumento con mayor capacidad de inducción del crecimiento económico y demográfico, se plantea la necesidad de buscar otros modelos turísticos alternativos que permitan el aprovechamiento de estas potencialidades y, entre ellas, el paisaje y el medio rural propio de estas islas o comarcas, incidiendo en el mercado turístico con otros productos, distintos a los ya tradicionales.
Esta propuesta va dirigida a que el suelo rústico adquiera un papel dinámico en las nuevas políticas territoriales, urbanísticas, medioambientales, socioeconómicas y culturales. En esta línea, se inserta la propuesta de la Ley 6/2001, de 23 de julio (LCAN 2001, 205) , de Medidas Urgentes en Materia de Ordenación del Territorio y del Turismo de Canarias, relativa a previsiones para La Palma, La Gomera y El Hierro que permitan «instaurar un modelo de desarrollo sostenible propio y un desarrollo turístico específico» en estas islas, «mediante la realización en suelo rústico de unidades aisladas de explotación turística integradas en el medio y respetando el paisaje agrario».
No obstante, esta nueva concepción no supone construir un ordenamiento ajeno respecto del común o general en la materia, de tal modo que sus especialidades deben insertarse en los criterios básicos de la legislación del territorio recogidos en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (LCAN 2000, 90) , y ello tiene como consecuencia la conservación de sus principios esenciales y entre ellos:
–El sometimiento a un único cuerpo normativo de la regulación de todas las actuaciones con relevancia territorial, en el entendimiento de que el territorio y, en especial, su elemento básico que es el suelo, es una unidad sensible y frágil.
–La aplicación de criterios de crecimiento compacto en los asentamientos poblacionales, como respuesta a las limitaciones cuantitativas del suelo como recurso y recuperación de unos modelos de tramas urbanas más acordes con los principios del desarrollo urbano sostenible.
–La conservación del suelo rústico no sólo por sus valores específicos, sino por la necesidad de mantener un espacio vacío, un espacio no ocupado como elemento básico y necesario para garantizar lo que entendemos como calidad de vida.
Las especialidades que la Ley establece se dirigen pues, a posibilitar la utilización del suelo rústico con fines turísticos como elemento dinamizador económico y social. Para ello, la Ley sólo exceptúa algunas reglas de la legislación general y especifica otras varias con el fin de dar coherencia plena a esa finalidad, de tal modo que en atención a ello es la propia Ley la que, además de exceptuar el cumplimiento de determinados trámites, da cobertura expresa a la exigencia de situarse el proyecto alojativo necesariamente en suelo rústico. Por los mismos motivos, los requisitos que se imponen en los diferentes tipos de proyectos alojativos, encaminados siempre a aquella finalidad dinamizadora procuran, en todo caso, la conservación del medio ambiente tal como está establecido en el ordenamiento general y buscan, en todo momento, la calidad en las actuaciones, imponiendo unas características mínimas tanto en las dimensiones espaciales como en la categoría de los alojamientos proyectados.
Estos modelos deberán establecer unos ritmos de crecimiento que permitan una adecuación pacífica de las estructuras económicas y productivas locales, capaz de hacerlas partícipes y protagonistas del proceso que se genere y muy especialmente de la adecuación profesional de la población a las nuevas necesidades. Con todo ello, los objetivos básicos que se proponen son:
–Permitir un modelo turístico alternativo al de la urbanización turística de litoral, que se sustente en la puesta en valor del paisaje como recurso, y dé respuesta a las demandas que con relación a estos modelos plantea el mercado.
–Establecer los mecanismos suficientes para el traslado al mundo rural de parte de las economías que se generan por la actividad turística, en la cuantía necesaria para el mantenimiento, conservación y mejora del paisaje. Su localización en áreas con economías deprimidas tendrá por objeto su revitalización mediante la mejora de los recursos naturales, de las explotaciones agrícolas como generadoras de ese paisaje, de los elementos patrimoniales existentes y de la cultura local.
–Posibilitar unas actuaciones de dimensiones adecuadas a la capacidad de promoción local, con unos ritmos conformes a las características y capacidades de adecuación socioeconómica de esta población.
En aplicación de lo expuesto, las instalaciones turísticas alojativas posibles en suelo rústico se clasifican en función de la categorización de los suelos rústicos que las soportan, a los que se deberán adecuar en sus características. Así, los suelos categorizados como asentamientos rurales y agrícolas son los que presentan una mayor predisposición a la localización de la edificación turística, dado que estas categorías de suelo rústico son las que reconocen una previa situación edificatoria. A partir de esta concepción, la compatibilidad de la edificación turística deberá mantener unas relaciones suficientes de escala respecto a las características dimensionales del asentamiento, sean éstas demográficas o tipológicas, a fin de garantizar su inserción paisajística y la conservación ambiental del asentamiento.
Su localización en otras categorías de suelo rústico incluye especialmente las de protección agraria con el objetivo de complementar las rentas de este sector y favorecer el mantenimiento de un paisaje característico, pero también se contempla esta posibilidad en otras categorías, incluso, excepcionalmente, en las de protección paisajística por la doble razón de la utilización y aprovechamiento de un recurso existente y como fuente de financiación para la recuperación o mejora de ese paisaje.
Las limitaciones a las capacidades de las instalaciones posibles establecidas por la Ley, tienen por objeto limitar el impacto territorial de estas actividades en el medio rural y posibilitar una escala cuantitativamente adecuada de las inversiones precisas respecto a la capacidad financiera de las economías locales.
La diversificación económica a través del incremento de valor añadido de las actividades agropecuarias y de las actividades de transformación y del desarrollo turístico debe pretender compensar la menor renta de estas islas y la posible pérdida de la correspondiente al sector agrario. A estos efectos la Ley propone una distribución de las rentas de la actividad turística sobre un amplio entorno de suelo que queda adscrito a la actividad, mediante la aplicación de sistemas de ejecución de naturaleza urbanística asumidos voluntariamente por los interesados, en los que el deber de conservación de una determinada actividad agrícola o un paisaje adquiere la naturaleza de carga urbanística y como tal vendrá compensada por una participación en un beneficio también urbanístico.
Las modalidades de desarrollo turístico dependen de las características de cada isla, que debe tener la posibilidad de adecuarlas a sus propias condiciones, y a la capacidad de sus equipamientos, servicios e infraestructuras. Por estos motivos, la Ley establece como producto turístico preferente el de pequeña dimensión, localizado en asentamientos y orientado a la recuperación del patrimonio arquitectónico y etnográfico rurales, a través de la modalidad de turismo rural ya regulado en la Comunidad Autónoma, o vinculado a las actividades agrarias o artesanales propias del medio rural, mediante una modalidad similar, sin limitación de antigüedad ni de superficie de obra nueva. Se posibilitan también actuaciones de dimensión media en otras categorías de suelo rústico, siempre que el planeamiento insular delimite las zonas de implantación y regule detalladamente sus condiciones generales.
A las actuaciones de mayor dimensión se les aplicará el régimen general establecido por la legislación de ordenación del territorio, manteniendo su carácter excepcional, su localización limitada al suelo rústico de protección territorial y su legitimación mediante Proyectos de Actuación Territorial.
Todas las actuaciones de pequeña dimensión, excepto las ubicadas en asentamientos que cuenten con ordenación pormenorizada, deberán legitimarse mediante Calificación Territorial cualificada con el trámite de información pública.
La aprobación definitiva del planeamiento territorial otorgará a las actuaciones turísticas de dimensión media localizadas fuera de asentamientos, el interés general demandado para las mismas por la legislación urbanística vigente. Por otra parte, el establecimiento de un sistema de control parlamentario hace innecesaria, para estas actuaciones, la remisión al Parlamento establecida con carácter general por la misma legislación para los instrumentos de planeamiento territorial que las legitiman, y la simplificación administrativa amerita su resolución por el Cabildo Insular.
El carácter más sostenible que tiene que caracterizar este desarrollo, y el esfuerzo que para el conjunto del archipiélago significará establecer un régimen específico de discriminación positiva a favor de las islas menos desarrolladas, exige de éstas, a través de sus instituciones insulares y municipales, la asunción de un especial compromiso del carácter sostenible de las actuaciones que se desarrollen, especialmente en cuanto afecten al medio ambiente, los recursos naturales y el territorio, colocando la consideración ambiental en el centro del proceso de la toma de decisiones y realizando una cuidadosa gestión del medio natural y del territorio. En este sentido, el posible desarrollo de un turismo más vinculado al medio natural o a las actividades agropecuarias que a la oferta litoral convencional, precisa acreditar sus efectos sobre el medio rural, el paisaje y la capacidad productiva agraria, y exige que cualquier experiencia en esa dirección sea objeto de un seguimiento y evaluación rigurosos, y adquiera carta de permanencia una vez confirmados los beneficios económicos y sociales obtenidos y los efectos territoriales y ambientales producidos, a través de un específico control parlamentario de su aplicación y puesta en práctica, y la posibilidad de suspensión total o parcial de las determinaciones establecidas.
Las determinaciones contenidas en la Ley, referidas a la ordenación territorial de las actividades turísticas en el suelo rústico, pretenden constituir uno de los instrumentos para atender a las especiales circunstancias económicas y sociales de dichas islas, compensar sus desventajas y mejorar el sistema económico insular. Su eficacia no sólo requerirá del concurso de otras acciones, sino de medidas específicas de fomento que contribuyan a impulsar las actividades contempladas en la presente Ley y a lograr que beneficien preferente y directamente a la población rural, tales como los programas específicos para la formación de los residentes en el adecuado desempeño de dichas actividades y el establecimiento de subvenciones y exenciones para las mismas al objeto de vertebrar el futuro desarrollo en un contexto de una economía con un carácter de diversificación, garantizando la perdurabilidad de un sistema mixto como soporte de la estrategia de un desarrollo propio de cada una de las islas.
La Ley se estructura en tres capítulos, dos disposiciones adicionales, una transitoria y dos finales. El Capítulo I establece los principios generales de la Ley; el II contempla la ordenación y autorizaciones; y el III regula el régimen del suelo. Las disposiciones adicionales se refieren a los Planes Territoriales Especiales y al seguimiento y evaluación de las medidas desarrolladas; la disposición transitoria, a la ordenación urbanística; y las dos disposiciones finales, al desarrollo reglamentario y a la inmediata entrada en vigor, con el fin de que los efectos beneficiosos de la Ley puedan materializarse lo antes posible.
(Disposición Vigente) 